Governança: o que significa?

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No mês de outubro próximo passado o Brasil recebeu a visita de um dos mais conceituados cientistas políticos da atualidade: o Prof. Francis Fukuyama, da Universidade de Stanford, nos EUA. Sua visita foi promovida pela empresa de consultoria Tendências, e o Prof. Fukuyama foi até entrevistado nas páginas amarelas da revista Veja.

Autor de um livro mundialmente famoso, intitulado “O Fim da História e o Último Homem”, de 1992 (expandindo seu famoso artigo “The End of History”, de 1989) onde procurou estabelecer uma análise abrangente da evolução institucional mundial recente, seu mais recente livro se intitula “As Origens da ordem Política”, lançado em 2011, cujo segundo volume, intitulado “Ordem Política e Decadência Política”, está previsto para ser publicado no ano de 2014.

Mas o trabalho mais recente do Prof. Fukuyama, e que mais tem chamado a atenção desta newsletter, diz respeito a um artigo seu recentemente publicado na revista Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, intitulado “What Is Governance?” (O que é Governança?), de julho de 2013.

Neste artigo, que representa o início de um esforço para medir melhor a governança, o Prof. Fukuyama começa observando que o estado (especificado por ele como sendo o funcionamento das agências executivas e suas burocracias) tem recebido relativamente pouca atenção na ciência política contemporânea. Segundo ele, a avassaladora ênfase em política comparativa tem sido sobre temas como democracia, transições para a democracia, direitos humanos, justiça transicional, e assemelhados. Os estudos em países não-democráticos focalizam em questões como persistência autoritária, significando que o foco ainda permanece na questão da democracia no longo prazo ou na transição democrática. Em outras palavras, poucas pessoas prestam atenção para a instituição que acumula e usa poder, o estado.

Ademais, ele percebe que as medidas existentes de qualidade do estado ou sua capacidade tem várias limitações. Por estas razões, ele passa a definir governança como “uma habilidade do governo de fazer e aplicar regras, e fornecer serviços, independentemente se o governo é democrático ou não”. Sendo assim, a qualidade da governança é diferente dos fins que a governança foi designada a cumprir. Ou seja, governança é sobre o desempenho dos agentes em conduzir os desejos dos principais, e não sobre as metas que os principais estabeleceram (aqui o Prof. Fukuyama utiliza a teoria econômica do principal-agente, que lida com as dificuldades de motivar agentes - pessoas ou organizações - a agir no melhor interesse do principal, mais do que nos seus próprios interesses).

Logo, o governo é uma organização que pode fazer suas funções de forma melhor ou pior; governança é então sobre execução, ou que tem tradicionalmente caído no interior do domínio da administração pública, em oposição à política. Um regime autoritário pode ser bem governado, tanto quanto uma democracia pode ser mal-administrada.

Depois de avaliar que os métodos procedimentais (tais como os definidos na burocracia propugnados por Max Weber) podem não estar correlacionados com resultados positivos esperados pelos governos, e que medidas de capacidade e de resultados têm limitações, Prof. Fukuyama aponta para uma medida de qualidade do governo que é o grau de autonomia burocrática (bureaucratic autonomy).

Autonomia, segundo ele, refere-se à maneira em que o principal político concede mandatos a burocratas que agem como seus agentes. Nenhuma burocracia tem a autoridade de definir seus próprios mandatos, independentemente se o regime é democrático ou autoritário. Logo, a autonomia é inversamente relacionada com o número e a natureza dos mandatos concedidos pelo principal. Quanto menores e mais gerais forem os mandatos, maior autonomia a burocracia possui. Uma burocracia completamente autônoma não recebe qualquer mandato, mas estabelece suas próprias metas independentemente do principal político. Inversamente, uma burocracia não-autônoma ou subordinada é microgerenciada pelo principal, que estabelece regras detalhadas que o agente deve seguir.

Sendo assim, parece que a relação entre autonomia e qualidade do governo se assemelha a um gráfico de U invertido, como na Figura 1. Num extremo, de completa subordinação, a burocracia não tem margem para discricionariedade ou julgamento independente, e está completamente limitada por regras estabelecidas pelo principal político. No outro extremo do eixo X, de autonomia completa, os resultados de governança seriam também muito ruins, porque a burocracia escaparia do controle político e estabelece não somente procedimentos internos, mas metas também.

O artigo ainda trata do caso em que a qualidade do governo é o resultado de uma interação entre capacidade e autonomia. Mas deixaremos este tema para uma outra oportunidade.

Se sua empresa, organização ou instituição deseja saber mais sobre esta nova visão de governança, fique a vontade para nos contatar!

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